Octobre 2023, puis les mois qui suivent. Des dizaines de milliers de morts à Gaza. Une guerre qui embrase la région, fracture les opinions publiques mondiales, déborde sur le Liban, l’Iran, la mer Rouge. Derrière l’actualité, une question revient sans cesse : d’où vient cette situation sans issue ? Pour la comprendre, il faut remonter jusqu’à une villa italienne et à quatre hommes autour d’une table, au printemps 1920.

Car ce qui se joue aujourd’hui entre Israéliens et Palestiniens n’est pas seulement le produit de la guerre de 1948, ni même de la Déclaration Balfour de 1917. C’est aussi, en partie, la conséquence d’un texte juridique adopté le 25 avril 1920 à San Remo, en Ligurie italienne. Un texte qui a créé la Palestine mandataire, c’est-à-dire le cadre politique dans lequel deux projets nationaux ont été sommés de cohabiter sur un même territoire pendant vingt-huit ans, jusqu’à l’explosion finale de 1948.

L’histoire commence donc là. À la villa Devachan, Britanniques, Français, Italiens et Japonais se partagent les provinces arabes de l’ancien Empire ottoman. Aucun représentant des populations concernées ne siège à la table. Et pourtant, le vocabulaire a changé. Il n’est plus question de colonies. Il est question de mandats.

Le mot est nouveau. L’idée est plus ambiguë.

Une promesse d’indépendance, sous surveillance

Sur le papier, tout repose sur un principe : celui de l’autodétermination, popularisé par le président américain Woodrow Wilson après la Première Guerre mondiale. Les peuples ne doivent plus être annexés. Ils doivent être accompagnés vers la souveraineté.

C’est l’objectif affiché de l’article 22 du Pacte de la Société des Nations, qui crée les mandats. Le paradoxe est immédiat :

• ces territoires sont reconnus comme destinés à devenir indépendants
• mais ils restent administrés par des puissances étrangères
• sans calendrier précis
• ni mécanisme clair pour mettre fin à cette tutelle

Le mandat repose sur une tension simple : préparer la liberté tout en exerçant le pouvoir.

Ni tout à fait empire, ni tout à fait autre chose

Pour les puissances européennes, le système est pratique. Il permet de conserver une influence stratégique dans des régions clés sans assumer ouvertement une politique coloniale devenue difficile à défendre après 1918.

Mais ce n’est pas qu’un simple camouflage.

Pour la première fois, cette forme de domination doit se justifier devant une instance internationale. La Commission permanente des mandats, à Genève, reçoit des rapports annuels détaillés, examine la gestion des territoires, peut recevoir des pétitions des populations administrées. Les Palestiniens en adresseront plus de trois cents entre 1921 et 1939.

Cette contrainte a-t-elle réellement modifié les décisions, ou seulement leur habillage ? La réponse honnête est : les deux. Le Livre Blanc britannique de 1930, qui tentait de limiter l’immigration juive après le rapport Shaw sur les émeutes de 1929, a été en partie désavoué par Londres sous la pression combinée du mouvement sioniste et de la Commission à Genève. À l’inverse, le Livre Blanc de 1939, qui limitait drastiquement cette immigration, a été jugé incompatible avec le mandat par la même Commission, sans que Londres ne cède. La surveillance internationale infléchit, elle ne commande pas.

Le mandat n’est donc ni une rupture nette avec l’empire, ni sa simple continuation. C’est un entre-deux instable. Et c’est cette instabilité qui va poser problème.

La Palestine : un mandat pas comme les autres

Tous les mandats ne fonctionnent pas de la même manière. C’est là que la Palestine se distingue.

En Irak ou en Syrie, malgré les tensions, l’objectif reste relativement clair : conduire vers une forme d’indépendance nationale. Les institutions sont à construire, les frontières à stabiliser, les élites à associer. Difficile, conflictuel, mais univoque.

Le découpage du Proche-Orient ottoman tel qu’envisagé à partir des accords Sykes-Picot (1916) et formalisé par le traité de Sèvres (août 1920). Confirmé pour les mandats arabes (Syrie et Liban à la France, Palestine, Transjordanie et Mésopotamie au Royaume-Uni), mais annulé pour la Turquie par le traité de Lausanne en 1923. Note : la mention « Empire russe » sur la carte renvoie à l’état initial de Sykes-Picot 1916 ; la Russie tsariste a disparu avec la révolution d’Octobre 1917, et la zone d’influence russe prévue (Kurdistan, Arménie ottomane) n’a jamais été appliquée, les Bolcheviks ayant publié et dénoncé l’accord en novembre 1917.

En Palestine, une seconde mission s’ajoute. La Grande-Bretagne doit aussi mettre en œuvre la Déclaration Balfour de 1917, qui prévoit l’établissement d’un foyer national juif (texte intégral).

Concrètement, cela signifie que l’administration britannique doit gérer deux dynamiques en parallèle :

• accompagner une population majoritairement arabe vers une forme d’autonomie
• tout en facilitant l’installation et le développement d’un projet national porté par une autre population

Cette superposition rend le mandat palestinien structurellement plus difficile à gérer que les autres. La question que les historiens ne tranchent toujours pas est celle-ci : s’agit-il d’un mandat difficile (qui aurait pu fonctionner avec des compromis courageux) ou d’un mandat quasi-ingouvernable (dont la contradiction interne était trop forte pour tenir sans exploser) ? Chacune des deux thèses trouve des arguments sérieux. Ce qui est certain, c’est que l’équilibre à tenir exigeait un engagement politique continu des trois acteurs (Britanniques, Juifs, Arabes) à construire des compromis qu’aucun des trois n’était obligé de refuser.

Une réalité démographique sous tension

En 1920, la Palestine compte environ 700,000 habitants. Près de 90 % sont arabes, musulmans ou chrétiens. Environ 10 % sont juifs. Dans les textes, les Britanniques doivent protéger les droits de tous. Mais la formulation est révélatrice :

• les droits civils et religieux des populations arabes sont garantis
• tandis que le projet national juif est explicitement soutenu

La différence n’est pas anodine. D’un côté, on parle de droits individuels. De l’autre, on parle d’un projet collectif. Ce déséquilibre ne produit pas immédiatement un conflit généralisé, et il n’aurait pas nécessairement dû en produire un. Mais il crée un point de friction que la diplomatie aurait dû traiter frontalement, et qui ne l’a jamais été.

Une inquiétude qui éclate très tôt

Dès avril 1920, avant même la conférence de San Remo, des violences éclatent à Jérusalem lors du pèlerinage musulman de Nabi Musa. Cinq Juifs et quatre Arabes perdent la vie. Plus de deux cents blessés.

Ces violences ne sortent pas de nulle part. Elles traduisent une peur précise : celle d’être progressivement marginalisé dans son propre territoire.

Les Britanniques eux-mêmes en sont conscients. La commission Palin, envoyée pour enquêter, rédige un rapport lucide sur le sentiment arabe de trahison et de dépossession. Ce rapport est remis en août 1920. Il ne sera jamais publié.

Parce que le cadre du mandat, lui, ne change pas.

Un système ouvert, sans issue claire

Le mandat n’est pas conçu pour durer éternellement. Mais il ne dit jamais précisément quand ni comment il doit s’arrêter. Le résultat est mécanique : tout dépend de la puissance mandataire.

• c’est elle qui gouverne
• c’est elle qui évalue la « préparation » à l’indépendance
• c’est elle qui décide, en pratique, du rythme des transformations

Dans certains cas, comme en Irak, une indépendance formelle finit par émerger en 1932, même si le contrôle britannique reste réel. Dans d’autres, le processus s’enlise ou se crispe. La Palestine devient le cas le plus extrême de cette impasse.

Quand la contradiction devient conflit

Entre 1920 et 1948, la tension initiale ne disparaît pas. Elle s’aggrave. Deux attentes incompatibles coexistent :

• une population arabe qui aspire à l’indépendance
• un projet sioniste encouragé par le cadre international

Chaque décennie apporte ses bifurcations. Les émeutes du Mur des Lamentations en 1929, qui font plus de 250 morts dans les deux communautés. La grande révolte palestinienne de 1936-1939, qui paralyse le pays pendant trois ans et mobilise jusqu’à 100,000 soldats britanniques. Le Livre Blanc britannique de 1939, qui limite fortement l’immigration juive sous la pression arabe, dans un contexte où la Grande-Bretagne se prépare à la guerre contre l’Allemagne nazie.

Le texte de 1920 n’a pas programmé ces événements. Il a configuré l’espace dans lequel ils allaient se jouer. La distinction est importante. Un texte peut structurer un champ de possibles sans déterminer lequel l’emportera. Les décisions prises entre 1920 et 1948, par les Arabes, par les sionistes, par les Britanniques, ne sont pas inscrites dans le mandat. Mais elles se prennent toutes à l’intérieur de ses contraintes.

Rien n’obligeait pourtant cette contradiction à déboucher sur une guerre. Elle aurait pu produire des compromis, comme dans d’autres mandats. Elle aurait pu être désamorcée par la conférence de Saint-James en 1939, si les parties avaient accepté de négocier. Elle aurait pu suivre le destin des mandats irakien ou syrien, où malgré les violences, l’équation s’est progressivement transformée en État. Mais en Palestine, la contradiction a cristallisé des dynamiques incompatibles que ni les Britanniques, ni les dirigeants arabes, ni le mouvement sioniste n’ont su ou voulu résoudre. Chaque tentative de compromis (Passfield 1930, Peel 1937, Morrison-Grady 1946) a été enterrée par l’un des acteurs, parfois par les trois. Le mandat a rendu ces refus coûteux, il ne les a pas rendus inévitables.

En 1948, lorsque les Britanniques quittent la Palestine, il n’y a pas d’État partagé, ni de solution stabilisée. Il y a une guerre. Et à la guerre s’ajoute ce que les Palestiniens appelleront la Nakba, la « catastrophe » : plus de 700,000 Palestiniens arabes contraints à l’exil, des centaines de villages vidés ou détruits. Le cadre juridique inventé en 1920 n’avait pas prévu cet effondrement. Il n’en avait pas non plus empêché l’éventualité.

Ce que San Remo a vraiment changé

San Remo n’a pas simplement redessiné des frontières. Il a introduit une nouvelle manière de gouverner : exercer une domination au nom d’un principe universel, ici l’autodétermination.

Cette idée va marquer durablement le vingtième siècle. Car elle contient une contradiction difficile à résoudre :

• intervenir au nom des peuples
• tout en décidant à leur place

Dans certains cas, cette tension produit des transitions réelles. Dans d’autres, elle alimente des conflits durables. La Palestine en est l’exemple le plus frappant, mais pas le seul. Les tutelles onusiennes de l’après-1945, certaines interventions humanitaires contemporaines, portent la trace de cette grammaire née en 1920.

Conclusion

Le mandat n’est ni une simple façade, ni une solution idéale. C’est un système hybride, traversé de contradictions. Il a produit des surveillances internationales réelles et des contestations juridiques réelles, mais aussi des dominations et des déséquilibres durables. Ce qui s’est passé en Palestine entre 1920 et 1948 n’était pas écrit dans le texte de San Remo. C’était possible, pas obligatoire.

Les historiens, eux, ne sont pas d’accord sur la hiérarchie des causes. Certains insistent sur le poids décisif de la Déclaration Balfour et du mandat. D’autres sur les migrations des années 1930-1940, la Shoah et les choix politiques de 1937-1947. D’autres encore sur les dynamiques régionales arabes et l’évolution des rapports de force démographiques et militaires. Cet article ne prétend pas trancher. Il propose une focale : regarder San Remo non comme l’origine unique du conflit, ni comme un détail juridique secondaire, mais comme un cadre ambigu qui, combiné aux transformations démographiques, à la destruction du judaïsme européen et aux décisions prises entre 1937 et 1947, a rendu la paix de plus en plus improbable sans la rendre impossible.

Reste cette vérité dure, que ni les défenseurs ni les critiques du mandat ne peuvent contourner :

le mandat n’a pas rendu la guerre inévitable. Mais il a rendu la paix extraordinairement difficile.

Les Essentiels

Synthèse pour retenir l’essentiel de ce qui se joue en avril 1920 à San Remo et de ce que ce texte a configuré pour le siècle suivant.

Pour aller plus loin

Quelques ouvrages de référence pour approfondir la question du mandat, du système international des années 1920 et de l’histoire palestinienne.

Les Coulisses

Ce que les chancelleries ne disent pas publiquement en avril 1920, et ce qui se joue dans les salles fermées avant et pendant la conférence.

Le vide ottoman : que pouvait-on faire concrètement en 1920 ?

La critique du mandat serait moins convaincante si elle évitait la question que ses défenseurs posaient à l’époque : quelle alternative concrète ? L’Empire ottoman s’effondre en 1918 après quatre siècles d’administration centralisée depuis Istanbul. Les provinces arabes n’ont ni armée nationale, ni frontières stabilisées, ni institutions modernes unifiées. Les élites locales, formées dans le cadre ottoman, sont divisées entre notables urbains (la famille Husseini à Jérusalem, les Nashashibi, les Khalidi), chefs tribaux bédouins, et militants nationalistes souvent en exil au Caire ou à Damas. Le royaume arabe de Faysal à Damas, proclamé en mars 1920, ne tient pas quatre mois avant l’écrasement français à Maysaloun.

Les défenseurs du mandat plaident donc que la transition était une nécessité pratique, pas une hypocrisie. L’argument a une vraie force, à deux conditions : que la transition soit bornée dans le temps (ce qui n’est pas le cas, aucun calendrier n’est fixé), et qu’elle associe effectivement les élites locales à la préparation de l’indépendance. Les mandats d’Irak et de Syrie respectent partiellement ces deux conditions. En Palestine, la seconde condition est impossible à tenir puisque le cahier des charges intègre un projet national tiers. Le vide ottoman est donc bien une réalité qui justifie une transition. Mais il ne justifie pas toutes les transitions. La question n’est pas : « fallait-il un mandat ? ». Elle est : « fallait-il *ce* mandat-là, avec *ce* cahier des charges ? »

Le secret partagé : Sykes-Picot (1916)

Ce que San Remo entérine officiellement en 1920 avait été décidé secrètement quatre ans plus tôt. En mai 1916, le diplomate britannique Mark Sykes et son homologue français François Georges-Picot signent un accord qui partage l’Empire ottoman en zones d’influence britannique et française, avec la Russie tsariste comme troisième partenaire. Le document reste secret jusqu’en novembre 1917, quand les Bolcheviks, à peine arrivés au pouvoir, publient les archives diplomatiques tsaristes pour embarrasser les puissances impérialistes. Les Arabes, qui viennent de se révolter contre les Ottomans sur la promesse britannique d’un grand royaume arabe, découvrent qu’ils ont été trompés.

La double promesse de Londres

Entre 1915 et 1917, le gouvernement britannique fait deux promesses incompatibles :

• Au chérif Hussein de La Mecque, via la correspondance McMahon-Hussein (1915-1916) : un grand royaume arabe incluant la Palestine, en échange de la révolte arabe contre les Ottomans
• Au mouvement sioniste, via la Déclaration Balfour (2 novembre 1917) : un foyer national juif en Palestine

San Remo tranche entre ces deux promesses en donnant priorité à la seconde, sans jamais reconnaître officiellement la première. Les archives McMahon-Hussein ne seront publiées qu’en 1939, quand la contradiction explosera au grand jour.

Le rapport Palin qu’on enterre

En mai 1920, Londres envoie une commission d’enquête sur les émeutes de Nabi Musa (avril 1920). La commission Palin, composée de trois officiers supérieurs, siège cinquante-deux jours et entend cent cinquante-deux témoins. Son rapport d’août 1920 est sans complaisance : les violences sont liées à la peur arabe d’une dépossession, aggravée par l’agitation sioniste et par des déclarations britanniques contradictoires. Le rapport critique aussi la gestion militaire britannique. Verdict de Londres : ne jamais le publier. Il ne sortira des archives que des décennies plus tard.

Herbert Samuel, un gouverneur juif sioniste

En juillet 1920, le premier haut-commissaire britannique pour la Palestine arrive à Jaffa. Herbert Samuel est juif. Il est l’auteur d’un mémo de 1915 proposant un État juif sous protection britannique. Il est proche des milieux sionistes. Sa nomination est un signal politique puissant, mais elle produit un effet inattendu : pour calmer la colère arabe, Samuel accorde dès son arrivée une amnistie aux émeutiers arabes condamnés, dont un certain Amin al-Husseini. Quelques mois plus tard, il le nommera Grand Mufti de Jérusalem. Husseini deviendra le leader le plus intransigeant du nationalisme palestinien, puis un allié d’Hitler dans les années 1930.

Le fait ignoré : la révolte palestinienne précède San Remo

On l’oublie souvent, mais les émeutes de Nabi Musa (4-7 avril 1920) ont lieu trois semaines avant la conférence de San Remo (19-26 avril). Les Palestiniens ont donc lu la Déclaration Balfour et compris ses implications avant même que San Remo ne la transforme en droit international. Leur opposition n’est pas un produit du mandat : elle le précède. Le mandat sera construit en sachant qu’il est contesté sur le terrain.

L’Italie pas tout à fait d’accord

Une subtilité diplomatique souvent oubliée : les décisions de San Remo, dans le cadre du Conseil suprême allié, devaient normalement être unanimes. Or l’Italie a exprimé des réserves qui n’ont jamais été officiellement levées. Certains juristes, depuis, ont contesté sur cette base la validité pleine et entière de la résolution de San Remo. Pour les mêmes raisons, beaucoup d’historiens considèrent que le vrai acte juridique fondateur du mandat n’est pas San Remo, mais sa confirmation par la SDN en juillet 1922, ou son entrée en vigueur en septembre 1923.

Chronologie détaillée

De la révolte arabe contre les Ottomans à la fin du mandat britannique : les trente-deux années qui ont inscrit la Palestine dans son paradoxe fondateur.