Veille Citoyenne · Alerte N°8
CumCum : la loi réécrite à Bercy
Que reste-t-il d'une loi quand l'administration la commente ?
Le 19 juin 2025, un sénateur entre à Bercy sans prévenir. Jean-François Husson, rapporteur général du budget, use d'un droit rarement exercé : le contrôle sur pièces et sur place. Pendant cinq heures, il lit les notes des services fiscaux. Il y trouve ce qu'il cherchait : une note du 20 mars, signée par deux directions du ministère, qui déconseillait d'accorder aux banques les exceptions qu'elles réclamaient. Moins d'un mois plus tard, ces exceptions figuraient pourtant noir sur blanc dans un rescritRescrit : prise de position officielle de l'administration fiscale sur l'application d'une loi, publiée au Bulletin officiel des finances publiques (Bofip). Ce n'est pas la loi, mais c'est ce que les banques et les contribuables appliquent au quotidien, et l'administration est tenue de le respecter. publié au Bofip.
L'histoire finit bien : le ministre a retiré le texte. Mais elle a failli mal finir, et c'est ce qui doit inquiéter. Une loi votée à l'unanimité a été, pendant trois mois, amputée par un simple rescrit. Sans un contrôle exceptionnel, personne ne l'aurait su.
L'enjeu réel de cette alerte : comprendre comment la volonté du Parlement peut être réécrite dans l'ombre, et pourquoi le garde-fou qui a fonctionné cette fois ne fonctionnera pas toujours.
Le contexte initial : l'été 2025
Quand cette alerte paraît pour la première fois, en juillet 2025, le bras de fer bat son plein. La loi de finances pour 2025, promulguée le 14 février, contient un dispositif voté à l'unanimité à l'initiative du Sénat : elle inscrit la notion de « bénéficiaire effectif » dans le code général des impôts, pour atteindre l'investisseur étranger réel caché derrière une banque française. Le 17 avril, le Bofip précise que le dispositif ne s'applique pas sur les marchés réglementés, ni lorsque la banque ne connaît pas sa contrepartie.
Au gouvernement de François Bayrou, Éric Lombard est ministre de l'Économie et Amélie de Montchalin ministre chargée des Comptes publics. Le 24 juillet 2025, après une réunion avec Claude Raynal (PS), président de la commission des finances du Sénat, et Jean-François Husson (LR), Éric Lombard annonce le retrait du passage contesté.
Depuis octobre 2025, Roland Lescure a succédé à Éric Lombard à l'Économie dans le gouvernement de Sébastien Lecornu ; David Amiel est chargé des Comptes publics depuis février 2026. Le contentieux avec les banques, lui, continue.
1. Le détournement : l'exception là où se concentre l'abus
Le rescrit n'a pas exclu n'importe quoi. La note des services fiscaux le relevait elle-même : les montages s'étaient largement déplacés vers les opérations que l'exception mettait à l'abri. Exempter les marchés réglementés, c'était ouvrir la porte précisément par où passait l'essentiel du flux. Une loi qu'on n'abroge pas, mais qu'on contourne à l'endroit exact où elle devait mordre, cesse d'être une loi.
2. Le basculement : la plume des banques
Ce que le contrôle a révélé, c'est d'où venait la rédaction. Selon Jean-François Husson, c'est la Fédération bancaire française qui avait demandé ces cas de non-application ; ses services avaient mis en garde contre un « risque polémique sévère ». L'arbitrage s'est donc fait au-dessus de l'administration, contre son avis, au profit de ceux qui pratiquaient les montages. La Fédération, elle, conteste toute fraude et a « pris acte » du retrait.
3. Le paradoxe : un garde-fou d'exception pour un risque ordinaire
La victoire est réelle, mais elle repose sur un concours de circonstances : un rapporteur général tenace, un pouvoir de contrôle que la loi organique accorde à une poignée d'élus, et des documents internes qui disaient noir sur blanc ce que d'autres voulaient taire. Des milliers de pages de doctrine fiscale sont publiées chaque année. Combien d'autres réécritures discrètes passent sans qu'aucun sénateur ne vienne frapper à la porte ?
La mécanique : comment une loi se réécrit après son vote
Le schéma ne concerne pas que la fiscalité : partout où une loi a besoin d'un texte d'application, le pouvoir se déplace vers celui qui l'écrit.
Le vote
Le Parlement adopte une règle précise, après avoir rejeté les exceptions demandées par les intéressés.
La relance
Les mêmes intéressés reviennent à la charge auprès du ministère, loin du débat public, pendant la rédaction du texte d'application.
L'interprétation
Un commentaire administratif réintroduit, au nom de la « précision », les exceptions que le vote avait écartées.
L'oubli
Sans contrôle, l'interprétation devient la règle réellement appliquée. La loi reste au Journal officiel ; ses effets, eux, ont disparu.
Fiche d'analyse, Alerte N°8
La chaîne de décision
L'analyse des enjeux
- Le montage : un investisseur étranger confie ses actions françaises à une banque le temps du versement du dividende. La banque, exonérée, encaisse sans retenue à la source, puis rend titres et dividende, après avoir prélevé sa commission. Dans l'exemple donné en 2023 par le rapporteur public du Conseil d'État, l'actionnaire touche 95 au lieu de 85 sur un dividende de 100, et la banque garde 5 : l'impôt éludé est partagé, le fisc français y perd tout.
- Le droit : l'administration redresse ces montages depuis 2017, notamment au titre de l'abus de droit ; les banques contestent. Le Conseil d'État leur avait donné raison en 2023 sur l'ancienne doctrine, d'où la loi de 2025.
- La démocratie : la hiérarchie des normes place la loi au-dessus de son commentaire. Ici, l'ordre s'était inversé.
Les risques induits
- La loi vidée par le bas : d'autres dispositifs votés contre l'avis d'un secteur puissant peuvent subir le même sort, faute de contrôle.
- L'inégalité devant l'impôt : un salarié ne négocie pas l'interprétation de sa feuille de paie ; une fédération bancaire, si.
- La confiance : chaque épisode de ce type renforce l'idée que la loi s'arrête aux portes de ceux qui ont les moyens de la faire réécrire.
Qui en profite, qui paie
- Les bénéficiaires potentiels : les banques qui pratiquaient les montages et leurs clients non-résidents, pendant les trois mois où l'exception a valu doctrine.
- Les allers-retours : en juin 2025, deux mois après la publication du rescrit, Alexis Kohler, secrétaire général de l'Élysée depuis 2017, rejoint la Société Générale comme directeur général adjoint, avec l'accord de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. La banque figure parmi celles perquisitionnées en 2023 dans l'enquête du parquet national financier sur ces montages.
- Le payeur : le budget de l'État, privé d'une recette que le Parlement avait voulu sécuriser.
- Ce qui n'est pas établi : le manque à gagner causé par ces trois mois de doctrine n'a jamais été chiffré, et le rôle exact du cabinet du ministre dans l'arbitrage n'a pas été rendu public. Aucun élément ne relie le patrimoine du ministre ni le départ d'Alexis Kohler à la rédaction du rescrit.
Droit et arguments : la tension entre la loi et son application
| L'argument de Bercy | L'objection | Le risque identifié |
|---|---|---|
| Le rescrit suivait l'avis du Conseil d'État de janvier 2025 sur l'identification de la contrepartie. | L'avis portait sur un projet de dispositif du gouvernement. Le Parlement a ensuite voté son propre texte, en connaissance de cause, et c'est ce texte que l'administration devait appliquer. | Un avis consultatif opposé à une loi votée. |
| Sur les marchés réglementés, la banque ne connaît pas sa contrepartie. | La note des services fiscaux relevait que les montages s'y étaient largement déplacés, et les banques peuvent se renseigner sur leurs contreparties. | L'exception placée là où l'abus se concentre. |
| Il fallait préserver l'attractivité de la place de Paris. | L'argument est légitime, mais il relève du débat parlementaire, où il a été entendu puis écarté. | La compétitivité invoquée pour défaire un vote. |
Sources : audition d'Éric Lombard par la commission des finances de l'Assemblée nationale (8 juillet 2025), questions au gouvernement n° 820 et 827 (juin 2025), Public Sénat.
Analyse chiffrée : l'ampleur du dossier
| Indicateur | Valeur | Statut du chiffre |
|---|---|---|
| Arbitrage de dividendes en France, 2000-2020 | 33.4 milliards d'euros | Estimation journalistique et universitaire, non validée par l'administration |
| Rectifications notifiées aux banques depuis 2017 | plus de 4.5 milliards d'euros | Montant notifié, largement contesté en justice |
| Sanctions pénales négociées | 88 millions d'euros (Crédit agricole, 2025) ; 267.5 millions d'euros (HSBC, 2026) | Conventions judiciaires d'intérêt public avec le parquet national financier |
| Durée d'application du commentaire contesté | trois mois | Du 17 avril au 24 juillet 2025 |
Trois clés de lecture
- Notifier n'est pas encaisser : les milliards réclamés aux banques font l'objet de contentieux ; ce que l'État récupérera réellement reste inconnu.
- Une estimation, pas une mesure : le chiffre sur vingt ans, souvent repris, provient d'enquêtes de presse et de travaux universitaires allemands. Bercy n'a jamais publié sa propre évaluation.
- Le pénal avance enfin : après la filiale du Crédit agricole en septembre 2025, HSBC a reconnu les faits en janvier 2026. D'autres banques restent visées par les enquêtes du parquet national financier.
Sources : commission des finances du Sénat, Public Sénat, franceinfo, Décideurs juridiques, CumEx Files 2.0 (2021).
Recommandations de vigilance citoyenne
- Lire le récit du contrôle mené à Bercy : il montre concrètement comment un élu peut vérifier l'application d'une loi.
- Demander à son député que tout rescrit ou commentaire administratif d'une loi fiscale récente soit transmis aux commissions des finances avant sa publication.
- Exiger la publication des échanges entre le ministère et la Fédération bancaire française lors de la rédaction du rescrit.
- Suivre les contentieux en cours : ce sont eux qui diront combien l'État récupérera réellement.
Pour aller plus loin
Institutions et droit
- Bofip : retrait du passage sur les marchés réglementés (24 juillet 2025)
- Assemblée nationale : audition d'Éric Lombard (8 juillet 2025)
- Assemblée nationale : audition de la Fédération bancaire française
- Question au gouvernement de Charles de Courson (juin 2025)
- Actu-Juridique : fin de partie pour la fraude CumCum ?
Après plusieurs semaines de bras de fer institutionnel et sous la pression conjointe du Sénat et de l’Assemblée, Éric Lombard a annoncé officiellement, le 24 juillet 2025, le retrait du texte polémique.
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