Veille Citoyenne · Alerte N°1
Programmation pluriannuelle de l'énergie : la loi qui n'est jamais venue
Qui décide de l'énergie des Français ?
Dix ans de politique énergétique tiennent en une ligne. « La programmation pluriannuelle de l'énergie est adoptée » : c'est l'article premier du décret n° 2026-76 du 12 février 2026, publié au Journal officiel le lendemain. Derrière cette phrase, une annexe de plusieurs centaines de pages fixe jusqu'en 2035 combien de réacteurs la France construira, combien de panneaux et d'éoliennes elle posera, et ce que les contribuables paieront pour cela. Aucun député, aucun sénateur n'a voté ce texte. La loi qui devait le précéder, exigée depuis 2019, n'a jamais vu le jour.
Ce que pointent les juristes, les associations et, fait rare, des élus que tout oppose, c'est un contournement. Depuis la loi énergie-climatLoi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 : elle inscrit la neutralité carbone en 2050 dans le droit et confie au Parlement le soin de fixer, par une loi votée tous les cinq ans, le cap de la politique énergétique., l'article L. 100-1 A du code de l'énergie impose qu'une loi fixe les priorités énergétiques du pays « avant le 1er juillet 2023, puis tous les cinq ans ». Le gouvernement a publié la programmation sans elle.
L'enjeu réel de cette alerte : comprendre comment la décision la plus lourde de la décennie, qui engage des dizaines de milliards d'euros sur plusieurs générations, a pu être prise sans vote, et ce que cela permet pour la suite.
Le contexte initial : le printemps 2025
Quand cette alerte paraît pour la première fois, en juillet 2025, la France n'a pas de programmation énergétique : elle n'a qu'un projet. Le 7 mars 2025, Marc Ferracci, ministre chargé de l'Industrie et de l'Énergie du gouvernement de François Bayrou, ouvre une dernière consultation du public, close le 5 avril. Le Premier ministre, qui s'est attribué la planification écologique et énergétique, entend trancher par décret. Agnès Pannier-Runacher, reconduite à la Transition écologique, a perdu l'énergie au profit de Bercy en décembre 2024 ; elle reste associée à la transition énergétique, sans tenir la plume.
La fronde vient d'abord du Sénat : en mars, plus de 160 sénateurs de la droite et du centre écrivent au Premier ministre. Le décret est repoussé, l'Assemblée débat le 28 avril, puis la proposition de loi Gremillet sombre en juin. Marc Ferracci promet alors un décret avant la fin de l'été.
Puis le calendrier déraille. Le 8 septembre 2025, le gouvernement Bayrou tombe sur un vote de confiance. Il faudra un nouveau Premier ministre, Sébastien Lecornu, et cinq mois de plus pour que le décret paraisse. Le projet qui inquiétait au printemps 2025 est devenu, entre-temps, le texte décrit ci-dessous.
1. Le risque : une décision sans mandat
Le Parlement n'a pas été court-circuité par surprise : on l'a attendu trois ans, puis on l'a contourné. La proposition de loi du sénateur Daniel Gremillet devait fournir le cadre manquant ; son naufrage a servi d'argument pour s'en passer. Plutôt que de rouvrir le chantier, le gouvernement a tranché seul. Le code de l'énergie l'autorise à fixer la programmation par décret ; la loi de 2019 exigeait, selon les requérants, que le Parlement fixe d'abord le cap. C'est toute la question posée au Conseil d'État.
2. Le basculement : des objectifs devenus plafonds
Le décret ne se contente pas de fixer des cibles. Son article 2 limite, jusqu'à la fin de 2028, les volumes de soutien public à l'éolien terrestre et au solaire aux niveaux de la programmation précédente : pour le solaire, un peu moins de 3 GW d'appels d'offres par an. Le même article ouvre une « révision simplifiée » dès 2027. Là où la programmation de 2020 donnait un calendrier indicatif, celle de 2026 pose un plafond. Ce qui devait être voté devient révisable par le seul gouvernement.
3. Le paradoxe : un texte que chacun conteste
La programmation a réussi l'exploit de fâcher les deux rives. Pour Greenpeace et le Réseau Action Climat, elle freine trop les renouvelables. Pour le Rassemblement national, le Cérémé ou Contribuables Associés, elle les finance trop. Les uns dénoncent un recul, les autres une gabegie, et tous dénoncent la méthode. Les filières, elles, se disent soulagées : elles ont enfin un cap, même rétréci. Un texte que presque personne ne défend sur le fond tient debout par une seule vertu : il existe.
La mécanique : comment une loi obligatoire devient facultative
Le scénario dépasse l'énergie : quand aucune majorité ne se dégage, le pouvoir réglementaire récupère ce que la loi n'a pas su écrire.
L'obligation
2019 : la loi énergie-climat exige une loi quinquennale sur l'énergie avant le 1er juillet 2023. L'échéance passe sans texte.
L'enlisement
2024-2025 : trois projets successifs, une consultation, un débat sans conclusion, une proposition de loi défigurée puis rejetée, un gouvernement renversé.
Le décret
12 février 2026 : Sébastien Lecornu présente la programmation, publiée le lendemain avec un plafond de soutien et une clause de revoyure.
Le verrou
La censure échoue, les recours attendent : le texte s'applique, et sa révision de 2027 est prévue par le même décret, non par une loi.
Fiche d'analyse, Alerte N°1
La chaîne de décision
L'analyse des enjeux
- Le nucléaire en tête : six réacteurs EPR2 confirmés et huit en option, avec une « optimisation » du parc existant. C'est la rupture la plus nette avec la programmation précédente, qui prévoyait de fermer 14 réacteurs.
- Les renouvelables terrestres freinés : le solaire et l'éolien terrestre reculent par rapport au projet soumis à consultation, et l'article 3 du décret « privilégie » le renouvellement des parcs éoliens existants plutôt que de nouveaux sites.
- Les fossiles, cible commune : leur part dans la consommation finale doit tomber d'environ 60 % en 2023 à 40 % en 2030, puis autour de 30 % en 2035. Sur ce point, personne ne conteste le cap.
Les risques induits
- La fragilité juridique : cinq recours en annulation ont été déposés devant le Conseil d'État avant l'expiration du délai, mi-avril 2026, et restent pendants. Une annulation imposerait sans doute de voter dans l'année la loi de programmation manquante, et laisserait les appels d'offres engagés sans socle.
- L'instabilité pour les filières : un plafond jusqu'en 2028 et une révision possible dès 2027 donnent un cap de deux ans à des investissements qui se calculent sur vingt.
- Le précédent : si une loi exigée par la loi peut être remplacée par un décret, la prochaine programmation saura comment faire.
Qui en profite, qui paie
- Les gagnants : EDF et la filière nucléaire, qui obtiennent la relance la plus nette ; les développeurs de l'éolien en mer, seule filière renouvelable dont la cible grimpe ; les exploitants des parcs éoliens existants, dont le renouvellement passe en priorité.
- Les payeurs : le soutien aux renouvelables passe par les charges de service public de l'énergie, compensées par le budget de l'État, donc par le contribuable. Le projet de mars 2025 les chiffrait lui-même entre 98 et 135 milliards d'euros de 2025 à 2060, dans un scénario de prix bas.
- La facture différée : le financement des six EPR2, et la manière dont il pèsera sur les factures, reste à négocier avec Bruxelles. Le décret engage la dépense ; il ne dit pas qui la portera.
Droit et arguments : la tension démocratique
| L'argument des promoteurs | L'objection | Le risque identifié |
|---|---|---|
| Le code de l'énergie prévoit que la programmation est fixée par décret. | La loi énergie-climat de 2019 a ajouté une étape préalable : une loi quinquennale doit d'abord fixer les priorités. Cette loi n'existe pas. | Une base légale contestée, au cœur des recours. |
| Sans décret, les appels d'offres restaient bloqués et les filières à l'arrêt. | L'urgence justifiait de publier, pas de verrouiller : un plafond jusqu'en 2028 et une révision dès 2027 dépassent la simple continuité. | Un état d'urgence administratif devenu méthode. |
| La consommation d'électricité stagne, il faut ajuster les ambitions. | La demande dépend de l'électrification que la programmation devait justement organiser. Réduire l'offre en attendant la demande, c'est parier contre son propre plan. | Des choix de long terme dictés par une conjoncture. |
Source : décret n° 2026-76 du 12 février 2026, article L. 100-1 A du code de l'énergie, analyses des cabinets Gide et Gossement.
Analyse chiffrée : trois versions, une seule pente
| Filière (en GW) | Installé fin 2025 | Projet de novembre 2024, cible 2035 | Projet de mars 2025, cibles 2030 / 2035 | Décret de février 2026, cibles 2030 / 2035 |
|---|---|---|---|---|
| Solaire photovoltaïque | ≈ 30 | 75 à 100 | 54 / 65 à 90 | 48 / 55 à 80 |
| Éolien terrestre | ≈ 24 | n.c. | 33 / 40 à 45 | 31 / 35 à 40 |
Trois clés de lecture
- Une pente, pas un accident : de version en version, la fourchette solaire pour 2035 perd dix gigawatts à chaque étape. Le décret n'a pas surpris les filières ; il a confirmé une tendance amorcée dès 2024.
- Un coup de frein après un record : en 2025, la France a installé environ 6 GW de solaire, un record. La nouvelle trajectoire ramène le rythme autour de trois gigawatts et demi par an, soit un ralentissement d'environ 40 %.
- Le pari reporté en mer : l'éolien en mer, seule filière en hausse, vise 15 GW en 2035 mais moins de 4 GW en 2030. L'essentiel de l'effort renouvelable est renvoyé à la seconde moitié de la période, c'est-à-dire après la révision.
Sources : cabinet Gossement (versions de novembre 2024 et de mars 2025), Sia Partners et Open Energy Tracker (décret de février 2026), pv magazine (rythme 2025). Les capacités installées fin 2025 sont des ordres de grandeur arrondis ; l'objectif éolien terrestre de la version de novembre 2024 n'a pas été retrouvé dans une source vérifiable.
Recommandations de vigilance citoyenne
- Lire le décret n° 2026-76 et son annexe sur Légifrance : cinq articles courts, et l'essentiel dans l'annexe.
- Écrire à son député et à son sénateur pour demander qu'une loi de programmation énergétique soit votée avant toute « révision simplifiée » en 2027.
- Réclamer le rapport que le gouvernement s'est engagé à publier d'ici la fin de 2026 sur l'évolution de la consommation d'électricité : c'est sur lui que reposera la révision.
- Suivre les recours pendants devant le Conseil d'État : sa décision dira si une programmation peut se passer de la loi que le Parlement s'était lui-même imposée.
Pour aller plus loin
Institutions et droit
- Légifrance : décret n° 2026-76 du 12 février 2026 relatif à la programmation pluriannuelle de l'énergie
- Assemblée nationale : rejet de la proposition de loi Gremillet, 24 juin 2025
- Datan : scrutin sur la motion de censure du 25 février 2026
- Cabinet Gossement : la longue histoire de la programmation pluriannuelle de l'énergie
- Gide : un texte attendu mais à la portée incertaine
Analyses et tribunes
- Réseau Action Climat : analyse détaillée de la troisième programmation
- Syndicat des énergies renouvelables : « une avancée majeure »
- Rassemblement national : communiqué du 12 février 2026
- Transitions & Énergies : les cinq recours devant le Conseil d'État
- France Nature Environnement : décryptage de mars 2026
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